TEOM Régime applicable aux taux
1er juillet 2005 (Toujours en vigueur en juin 2006).
La réforme de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) s'est opérée en deux temps :
L'article 107 de la loi de finances pour 2004 a modifié, à compter de 2005, les dispositions relatives à la TEOM perçue par les communes et leurs groupements, notamment :
- en remplaçant le vote d'un produit de la taxe par le vote d'un taux ;
- en donnant une base législative à la doctrine issue de la jurisprudence, selon laquelle des taux différents de TEOM peuvent être appliqués sur le territoire d'une même commune selon l'importance du service rendu ;
en instituant à titre dérogatoire la possibilité pour les groupements de communes et les syndicats mixtes de voter des taux différents de TEOM par commune ou groupe de communes pour lisser les hausses de cotisation résultant de l'harmonisation du mode de financement du service d'enlèvement et de traitement des déchets ménagers.
L'article 101 de la loi de finances pour 2005 a modifié sur plusieurs points l'économie de ce dispositif ; il a, en particulier :
- précisé les critères à retenir par les communes et leurs groupements pour définir des zones de perception de la TEOM sur lesquelles des taux différents peuvent être votés,
- étendu sur une période de dix ans à partir du 1er janvier 2005 (au lieu de cinq) le dispositif de lissage des taux accordé aux groupements de communes,
- rendu possible le cumul du dispositif de lissage et du dispositif permettant de proportionner la taxe en fonction des conditions de réalisation du service et de son coût,
- étendu l'ensemble de ces dispositions aux communautés et aux syndicats d'agglomération nouvelle ainsi qu'aux EPCI qui font application du b de l'article 1609 nonies A ter du CGI.
LA REFORME DE LA TAXE D'ENLEVEMENT DES ORDURES MENAGERESA) L'architecture de la réforme
L'autorité compétente pour l'élimination des ordures ménagères et qui assure au moins la collecte peut percevoir directement la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Le niveau compétent pour percevoir la taxe peut être : une commune, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, un syndicat intercommunal ou un syndicat mixte.
A compter de 2005, l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement compétent vote un taux et non plus un produit de la TEOM. Le principe applicable à ce taux est qu'il doit être égal sur l'ensemble du territoire de perception de la TEOM par l'organe compétent. La loi de finances pour 2005 a prévu divers aménagements pour que cette égalité de taux ne se traduise pas par de fortes inégalités de charge liées aux différences de valeurs locatives (possibilité d'exonérations de certains locaux, possibilité de plafonnement des valeurs locatives à partir de 2006).
L'objectif est d'harmoniser les taux pour un service rendu identique. Pour tenir compte du service effectivement rendu, la loi prévoit que l'organe percevant la TEOM peut instituer un zonage sur son territoire, afin d'établir des taux différents " en vue de proportionner le montant de la taxe à l'importance du service rendu apprécié en fonction des conditions de réalisation du service et de son coût ".
Par ailleurs, on peut observer que la loi a prévu deux exceptions :
- l'article 68 de la loi de finances pour 2005 a ainsi prévu que sauf délibération contraire des communes ou des organes délibérants de leurs groupements, les locaux situés dans la partie de la commune où ne fonctionne pas le service d'enlèvement des ordures sont exonérés de la taxe ;
- l'article 101 de la loi de finances pour 2005 a également prévu que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire desquels est située une installation de transfert ou d'élimination des déchets prévue par un plan départemental d'élimination des déchets ménagers peuvent également définir une zone, d'un rayon d'un kilomètre au maximum, sur laquelle ils votent un taux différent. Dans ce cas, la commune ou l'EPCI ne peut définir sur ce périmètre des zones en fonction de l'importance du service rendu.
En dehors de ces deux exceptions, aucun autre critère que celui du service rendu, apprécié en fonction des conditions de réalisation du service et de son coût, ne peut justifier un zonage avec des taux différents.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2004 puis la loi de finances pour 2005 se sont efforcées de tenir compte du fait que les situations de départ peuvent être très différentes lorsque la compétence " ordures ménagères " devient intercommunale. A priori, sur chaque zone de collecte déterminée, le service rendu par l'EPCI compétent est le même, mais le niveau de départ de la taxe peut être très variable entre les communes et entre les EPCI qui le composent.
C'est pourquoi l'article 101 de la loi de finances pour 2005 prévoit que " toutefois, à titre dérogatoire, ils peuvent, pour une période qui ne peut excéder dix ans, voter des taux différents sur leur périmètre, afin de limiter les hausses de cotisations liées à l'harmonisation du mode de financement ". Celui-ci dispose donc d'un délai de 10 ans à compter de cette date ou de l'instauration de la taxe, si elle est postérieure, pour lisser les taux en vue de les unifier, à terme, pour chaque zone où le service rendu est identique.
Il convient donc de bien distinguer deux types de situation qui sont amenées souvent à se combiner en pratique :
- des taux différents entre communes ou entre EPCI qui devront converger sur une durée de dix ans au maximum dès lors que le service rendu est de même importance ;
- des taux durablement différents par zones qui auront été définis en raison de différences dans l'importance du service rendu, ces différences étant liées soit aux conditions de réalisation du service (performance, fréquence du ramassage), soit à son coût (ce qui, en pratique, peut aboutir à des taux différents pour un coût identique).
Ces deux situations pourront se combiner lorsque les taux seront initialement différents à l'intérieur d'une même zone de service. Ces taux devront alors converger sur une période maximale de dix ans. A l'issue de cette période, ne subsisteront sur le territoire de collecte de la taxe que des différences de taux liées au zonage pour service rendu, chaque taux étant unique dans chaque zone.
Toutefois, ces deux situations doivent être très clairement différenciées : il ne sera pas possible de maintenir des taux différents liés au périmètre des communes ou des EPCI, seules les différences de service rendu pourront justifier des différences de taux (et, le cas échéant, la présence sur une zone d'une installation de transfert ou d'élimination des déchets).
B) L'apport du débat parlementaire
Le débat parlementaire qui a eu lieu lors de l'examen de l'article 101 de la loi de finances pour 2005, issu d'un amendement sénatorial, a été l'occasion pour ses auteurs de préciser la portée de ce texte, notamment quant au sens à donner à la prise en compte du " coût " dans les critères de zonage des taux.
Pour le sénateur FREVILLE, qui s'exprimait lors de la discussion en séance publique, le groupe de travail sénatorial a tenu " à ce que l'on introduise un critère financier, c'est-à-dire que l'on tienne compte du coût. C'est une novation. Selon cet amendement, le montant de la taxe doit être proportionnel au coût. En termes clairs, cela signifie qu'en présence de différences considérables de valeurs locatives moyennes des locaux d'habitation dans des groupes de communes, il est parfaitement logique d'établir le zonage en fonction de ces différences de base pour faire en sorte que le taux soit modulé "
Dans sa réponse, le ministre délégué au budget, Jean-François COPE a déclaré qu'il était très favorable à cet amendement en remarquant qu'il permettait " des possibilités de vote différencié afin de tenir compte des différents niveaux de services rendus d'une commune à l'autre ".
A l'issue du débat parlementaire, même si le ministre n'a pas explicitement confirmé l'interprétation donnée par le sénateur FREVILLE, on peut considérer que des coûts de service identiques entre deux zones puissent aboutir à voter des taux différents entre ces deux zones.
C) L'interprétation des services fiscaux
Dans une instruction fiscale en date du 10 juin 2005, la Direction générale des impôts du ministère des finances précise que les critères de détermination du service rendu qui peuvent être pris en compte dans la détermination des taux de la TEOM correspondent :
- d'une part, à des critères physiques relatifs aux conditions de réalisation du service (tels que notamment la fréquence de ramassage, la proximité du service de ramassage, les modalités de ramassage...) ;
- d'autre part, à des critères financiers relatifs au coût du service rendu.
L'instruction fiscale précise également que " les communes ou leurs groupements peuvent définir des zones de perception de la taxe sur lesquelles des taux différents sont votés, dès lors que les conditions de réalisation du service sont différentes, que le coût du service soit identique ou non. Il en est de même lorsque le coût du service est différent et que les conditions de réalisation du service sont identiques au sein du périmètre du groupement. "
L'instruction indique également : " le taux de TEOM peut notamment être déterminé par les communes et leurs groupements en divisant le produit attendu sur la zone (défini en fonction des conditions de réalisation du service et de son coût) par les bases imposables sur le territoire de la zone ".
On peut donc en déduire à nouveau qu'un coût identique peut entraîner le vote de taux différents. Toutefois, l'instruction ne va pas jusqu'à indiquer que la différence de taux doit tenir compte de la différence des valeurs locatives. En effet, même si le vote de taux différents a pour résultat une discrimination en fonction des valeurs locatives, celle-ci ne peut en être la cause : le juge pourrait interpréter ce motif comme ne tenant pas compte de la faculté contributive des contribuables. Or, la TEOM est un impôt (contrairement à la REOM, qui est un tarif) qui doit donc, en principe, s'appuyer sur les différences de faculté contributive. C'est ce qui explique la précaution oratoire du ministre indiquée ci-dessus.
Ces dispositions s'appliquent à compter du 1er janvier 2005 pour tous les syndicats de communes et syndicats mixtes qui perçoivent la taxe à cette date.
L'amendement n° II - 48 présenté notamment par MM. BRAYE et FREVILLE et tendant à insérer un article additionnel après l'article 68 nonies a été examiné le 13 décembre 2005.
JO, débats Sénat, séance du 13 décembre 2005
DGI, Instruction fiscale 6 A-1-05 n° 100 du 10 juin 2005
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